ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 августа 2015 г. № 3-118/15

(извлечение)

Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Приморского края о признании недействующим приказа департамента дорожного хозяйства Приморского края от 14 июня 2013 года № 93-ОД "Об организации пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке",

установил:

Приказом департамента дорожного хозяйства Приморского края от 21 мая 2013 года № 77-ОД "Об организации пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке" установлен порядок пешеходного движения по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке в тестовом режиме с 1 по 14 июня 2013 года.
Приказом департамента дорожного хозяйства Приморского края от 14 июня 2013 года № 93-ОД "Об организации пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке" (далее - Приказ) период пешеходного движения по мостовому переходу через бухту Золотой Рог продлен на неопределенный срок.
Приказ опубликован 26 июня 2015 года в официальном печатном издании Приморского края "Приморская газета", выпуск № 70 (1088).
В соответствии с пунктом 1 Приказа пешеходное движение в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог продлено с 15 июня 2013 года до особого распоряжения.
Пунктом 2 Приказа определено, что движение пешеходов установлено односторонним, по технологическим проходам моста в летнее время с 7.00 часов до 21.00 часа.
Исполняющий обязанности прокурора Приморского края обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правового акта, ссылаясь на то, что в ходе проверки, проведенной прокуратурой края, установлено, что указанный Приказ противоречит действующему законодательству, а именно: пункту 4 статьи 1, части 1 статьи 2, части 1 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пунктам 7 и 12 статьи 2, части 3.1 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", частям 1 и 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 36 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".
Поэтому просил признать недействующим Приказ с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании прокуроры М.О.А., К.Д.И. заявление поддержали по указанным основаниям.
Представители департамента дорожного хозяйства Приморского края Я.Е.Е. и Г.Л.Н. с заявлением не согласились и пояснили, что проектной документацией на строительство мостового перехода через бухту Золотой Рог пешеходное движение по объекту не запрещено. Поэтому и было принято решение об организации пешеходного движения по мосту. Инициатива организации такого движения исходила от Администрации Приморского края.
При подготовке проекта оспариваемого приказа департаментом в адрес проектной организации был направлен запрос о возможности осуществления пешеходного движения.
Согласно письму проектной организации ЗАО "Институт Гипростройпроект Санкт-Петербург" от 2 октября 2012 года пропуск пешеходов по мосту через бухту Золотой Рог возможен по служебному проходу шириной 75 сантиметров.
Письмами от 27 марта 2013 года и от 16 июня 2015 года проектная организация подтвердила возможность пропуска пешеходов по служебному проходу, что не повлияет на несущую способность конструкций моста.
Приказом Минтранса Российской Федерации от 8 февраля 2011 года № 42 утверждены требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства.
На момент издания обжалуемого приказа мостовому переходу не была присвоена категория. В настоящее время объекту присвоена первая категория, поэтому департаментом будет проведена работа по оценке уязвимости мостового перехода в целях выявления факторов, влияющих на безопасность, и разработки мер, направленных на их устранение (уменьшение). В заявленных требованиях отсутствуют доказательства противоречия приказа департамента действующему законодательству, поэтому основания для удовлетворения заявления отсутствуют.
Выслушав представителей прокуратуры Приморского края, представителей департамента дорожного хозяйства, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами.
На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В пункте 4 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 года № ПР-2685 (далее - Концепция), провозглашено, что обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Из пункта 10 Концепции следует, что уровень террористической угрозы на территории Российской Федерации продолжает оставаться высоким, масштабы последствий террористических актов значительны. В сложившихся обстоятельствах необходима реализация комплекса мероприятий в области противодействия терроризму и разрушения его основ. Повышенного внимания требует обеспечение безопасности граждан, защиты потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей.
В пункте 18 Концепции также отмечено, что в Российской Федерации наблюдается ухудшение технического состояния объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, гидротехнических сооружений, связанное с их износом, что влечет за собой снижение уровня безопасности при их эксплуатации, повышение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, что также является одним из источников угрозы общественной безопасности.
Правовые основы обеспечения транспортной безопасности на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности).
Согласно пункту 10 статьи 1 Закона о транспортной безопасности транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
Частью 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона о транспортной безопасности).
В соответствии с пунктом 4 статьи 1, части 1 статьи 2 Закона о транспортной безопасности под обеспечением транспортной безопасности следует понимать реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства в целях устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства, в том числе террористического характера.
Статья 2 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Закон о противодействии терроризму) предусматривает основные принципы противодействия терроризму, в том числе приоритет мер предупреждения терроризма, а также минимализация и ликвидация последствий проявления терроризма.
Согласно части 3.1 статьи 5 Закона о противодействии терроризму юридические лица обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), используемых для осуществления социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных видов деятельности, и находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.
Таким образом, лицо, осуществляющее права собственности, владения (оперативного управления) в отношении объекта транспортной инфраструктуры, не вправе принимать меры, совершать действия, направленные на ухудшение его транспортной безопасности и антитеррористической защищенности.
На основании свидетельств о государственной регистрации права мостовой переход через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке принадлежит на праве собственности Приморскому краю, передан в оперативное управление департаменту дорожного хозяйства Приморского края.
Согласно пункту 1.1 Положения о департаменте дорожного хозяйства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 13 января 2015 года № 1-па, департамент дорожного хозяйства Приморского края (далее - Департамент) является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление дорожным хозяйством Приморского края и регулирование правоотношений в данной сфере.
Департамент осуществляет управление дорожным хозяйством Приморского края (пункт 2.1.2 Положения); обеспечивает использование по назначению и осуществляет контроль за сохранностью объектов дорожного хозяйства, находящихся в собственности Приморского края (пункт 2.2.30 Положения); в пределах своей компетенции издает приказы, распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента (пункт 3.2.8 Положения).
Приказом департамента дорожного хозяйства Приморского края от 21 мая 2013 года № 77-ОД в период с 1 июня по 14 июня 2013 года организовано пешеходное движение в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог.
Приказом департамента дорожного хозяйства Приморского края от 14 июня 2013 года № 93-ОД "Об организации пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке" с 15 июня 2013 года до особого распоряжения продлен период пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог. Движение пешеходов установлено односторонним по технологическим проходам моста в летнее время с 7 часов до 21 часа.
Приказ опубликован в официальном издании "Приморская газета" 26 июня 2015 года, № 70 (1088).
Таким образом, оспариваемый приказ принят департаментом дорожного хозяйства Приморского края в пределах его компетенции, в надлежащей форме, порядок опубликования нормативного правового акта соблюден.
Из ответов ЗАО "Институт Гипростроймост - Санкт-Петербург", являющегося проектировщиком мостового перехода через бухту Золотой Рог, от 1 апреля 2013 года № 499, от 10 апреля 2015 года № 790 следует, что проект моста не предусматривает пешеходные тротуары с постоянным проходом пешеходов. Пешеходное движение по мосту, не связанное с обслуживанием мостового перехода, невозможно. По настоятельной просьбе Губернатора Приморского края институт согласовал пропуск отдельных пешеходов в тестовом режиме при соблюдении определенных условий.
Между тем, в силу частей 1 и 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса РФ эксплуатация зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с их разрешенным использованием (назначением). Эксплуатация зданий, сооружений, в том числе содержание автомобильных дорог, должны осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
Частью 2 статьи 36 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Технический регламент) предусмотрено, что параметры и другие характеристики строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения в процессе эксплуатации здания или сооружения должны соответствовать требованиям проектной документации. Указанное соответствие должно поддерживаться посредством технического обслуживания и подтверждаться в ходе периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По смыслу части 1 статьи 30 Технического регламента значения параметров элементов строительных конструкций в проектной документации должны быть предусмотрены таким образом, чтобы была сведена к минимуму вероятность наступления несчастных случаев и нанесения травм людям (с учетом инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) при перемещении по зданию или сооружению и прилегающей территории в результате скольжения, падения или столкновения.
В связи с тем, что мостовой переход через бухту Золотой Рог является одним из видов сооружений, на него в полном объеме распространяются требования Технического регламента.
Поскольку проектом мостового перехода через бухту Золотой Рог не предусмотрена организация пешеходного движения по нему, оспариваемый приказ противоречит вышеуказанному федеральному законодательству.
Не могут быть приняты во внимание доводы представителей департамента дорожного хозяйства Приморского края об отсутствии в проектной документации мостового перехода запрета на пешеходное движение. По смыслу частей 1 и 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса РФ запрещается эксплуатация зданий, сооружений не по назначению.
Представленные департаментом дорожного хозяйства Приморского края письма филиала ЗАО "Институт Гипростроймост Санкт-Петербург" от 27 марта 2013 года № 10 и от 10 июня 2015 года № 1525 о возможности организации пешеходного движения по служебному проходу на мосту не опровергают доводы прокуратуры Приморского края о противоречии оспариваемого приказа действующему федеральному законодательству.
Из указанных писем усматривается, что хотя организация пешеходного перехода по мосту не повлияет на несущую способность конструкций моста, не исключена возможность возникновения на мосту аварийных ситуаций с участием пешеходов, а также актов вандализма и террористических актов. Для предотвращения такой возможности необходимо предпринять дополнительные меры.
Отделом по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности прокуратуры Приморского края в первом полугодии 2015 года проведена проверка исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объекта транспортной инфраструктуры "Мостовой переход через бухту Золотой Рог" и исполнения органами государственной власти края полномочий по профилактике терроризма на указанном объекте транспортной инфраструктуры края.
В ходе проверки выявлены многочисленные нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Минтранса Российской Федерации от 8 февраля 2011 года № 42.
Приказом Минтранса России от 21 февраля 2011 года № 62 утвержден Порядок установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок).
Основными задачами категорирования является отнесение компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности каждого объекта транспортной инфраструктуры и (или) транспортного средства к одной из категорий (пункт 1 Порядка). Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется на основании критериев категорирования по видам транспорта (пункт 4 Порядка).
Критериями категорирования объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств являются степень угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств применительно к отдельным видам транспорта, возможные последствия совершения акта незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств применительно к отдельным видам транспорта (пункт 5 Порядка).
Устанавливаются следующие категории объектов транспортной инфраструктуры в порядке убывания их значимости - первая, вторая, третья, четвертая, пятая (пункт 3 Порядка).
В судебном заседании установлено, что в настоящее время мосту через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке присвоена первая категория, то есть самая высокая (сведения из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры, находящихся на балансе департамента дорожного хозяйства Приморского края - позиция 106).
Организация пешеходного движения по мосту через бухту Золотой Рог противоречит целям защиты объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).
Суд считает, что заявление является обоснованным и подлежит удовлетворению.
Обсуждая вопрос о времени, с которого оспариваемый приказ должен быть признан недействующим, суд исходит из следующего.
Приказ департамента дорожного хозяйства от 14 июня 2013 года № 93-ОД опубликован в официальном печатном издании Приморского края только 26 июня 2015 года. Именно с этого времени появилась возможность ознакомиться с содержанием акта у неопределенного круга лиц, являющихся потенциальными пешеходами через мостовой переход. Поэтому суд считает необходимым признать приказ недействующим со дня его официального опубликования 26 июня 2015 года.
В судебном заседании прокурор К.Д.И. заявил ходатайство об обращении решения суда к немедленному исполнению. В обоснование он указал, что в сентябре 2015 года на территории города Владивостока планируется проведение Восточного экономического форума, на котором примут участие представители различных стран Азиатско-тихоокеанского региона, в связи с чем угроза совершения противоправных действий, в том числе террористических актов, на значимых объектах транспортной инфраструктуры г. Владивостока, таких как "Мостовой переход через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке", значительно возрастет.
В случае обжалования решения суда в Верховный Суд Российской Федерации его вступление в законную силу займет длительное время, что ставит под угрозу безопасность неопределенного круга лиц. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости незамедлительного исполнения решения суда в случае признания Приказа недействующим.
В подтверждение указанных доводов прокуратура Приморского края представила акт межведомственного комиссионного обследования от 27 апреля 2015 года с приложенными к нему документами, в том числе информацию Управления ФСБ России по Приморскому краю от 6 августа 2015 года. Из информации следует, что организация пешеходного движения по мостовому переходу через бухту Золотой Рог повышает риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также формирует предпосылки к снижению уровня безопасности указанного объекта транспортной инфраструктуры, в том числе в период подготовки и проведения в городе Владивостоке Восточного экономического форума в сентябре 2015 года.
В силу части 1 статьи 212 ГПК РФ суд может по просьбе истца обратить к немедленному исполнению решение, если вследствие особых обстоятельств замедление его исполнения может привести к значительному ущербу для взыскателя или исполнение может оказаться невозможным.
Суд приходит к выводу, что представленные прокуратурой Приморского края документы подтверждают наличие особых обстоятельств, в силу которых необходимо решение суда обратить к немедленному исполнению.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 212, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление исполняющего обязанности прокурора Приморского края удовлетворить.
Признать недействующим с 26 июня 2015 года приказ департамента дорожного хозяйства Приморского края от 14 июня 2013 года № 93-ОД "Об организации пешеходного движения в тестовом режиме по мостовому переходу через бухту Золотой Рог в городе Владивостоке".
Решение суда обратить к немедленному исполнению.
Сообщение о решении опубликовать в печатном издании "Приморская газета" после вступления решения суда в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Приморский краевой суд.


------------------------------------------------------------------