ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 20 мая 2015 г. № 3-88/15

(извлечение)

Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ориент-Автолюкс" об оспаривании приказа департамента по тарифам Приморского края от 23 января 2012 года № 5 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги департаментом по тарифам Приморского края по установлению тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутрикраевым маршрутам, перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях, перевозки грузов, пассажиров и багажа морским и воздушным транспортом в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера",

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Ориент-Автолюкс", осуществляющее перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Приморского края по маршруту регулярных перевозок в межмуниципальном сообщении, обратилось в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия приказа департамента по тарифам Приморского края от 23 января 2012 года № 5 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги департаментом по тарифам Приморского края по установлению тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутрикраевым маршрутам, перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях, перевозки грузов, пассажиров и багажа морским и воздушным транспортом в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" (далее - приказ № 5), опубликованного в издании "Приморская газета", № 6 (623) 27 января 2012 года.
В обоснование заявления указано, что оспариваемый приказ противоречит Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и постановлению Администрации Приморского края от 5 октября 2011 года № 249-па "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", регулирующим порядок предоставления государственных услуг.
Общество считает, что установление тарифов не является государственной услугой, которая по действующему законодательству осуществляется по запросам заявителей. По мнению общества, государственное регулирование цен (тарифов) представляет собой государственную функцию по установлению фиксированных цен, предельных надбавок, обязательных для всех перевозчиков, то есть не является деятельностью, носящей заявительный характер, и не подпадает под понятие государственной услуги. Оспариваемый приказ, предусматривая регулирование тарифов на перевозки исключительно по заявлениям перевозчиков, фактически ставит установление тарифа в зависимость от действий или бездействия субъектов предпринимательской деятельности по подаче соответствующего заявления с приложением документов. При этом на перевозчиков возлагаются, по мнению заявителя, не предусмотренные федеральным законодательством обязанности по предоставлению обосновывающих расходы документов, которые являются условием исполнения департаментом функций по государственному регулированию тарифов.
В судебном заседании представитель заявителя уточнил обоснование заявленных требований, считая, что административным регламентом, утвержденным приказом департамента, процедура установления тарифа регулироваться не может. Департамент по тарифам, устанавливая для перевозчиков предельные тарифы, издает нормативно-правовой акта, принимаемый в виде постановления и подлежащий применению не только лицами, которые обратились за установлением тарифа, но и теми, кто не участвовал в этом процессе. Поскольку департамент, по мнению заявителя, не оказывает государственную услугу, а реализует обязательную функцию по государственному регулированию тарифов, оспариваемый приказ противоречит нормативно-правовым актам об организации предоставления государственных услуг и нарушает права заявителя, в частности тем, что пунктом 9 обязывает в целях установления тарифа на перевозки предоставлять перечень документов из 18 пунктов, в том числе расчет затрат на топливо, техническое обслуживание, ремонт, аренду и амортизацию транспортных средств, для подготовки которых общество несет дополнительные расходы и вынуждено пользоваться услугами третьих лиц, обладающих специальными познаниями и навыками, так как соответствующие специалисты у заявителя, основным видом деятельности которого является перевозка пассажиров и багажа автомобильным транспортом, отсутствуют. Действующим в сфере государственного регулирования тарифов на перевозки законодательством Российской Федерации, по мнению заявителя, указанные обязанности, требования и ограничения прав хозяйствующих субъектов не предусмотрены.
Представитель департамента по тарифам требования не признал, ссылаясь на то, что государственное регулирование цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги, подлежащие государственному регулированию, осуществляется посредством установления фиксированных цен, предельных цен (тарифов), надбавок, предельных коэффициентов изменения цен (тарифов). Порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги должен определяться Правительством Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года № 221. Однако до настоящего времени такой нормативный акт не принят. Правовой статус департамента как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации определен постановлением Администрации Приморского края от 6 августа 2007 года об утверждении Положения о департаменте по тарифам Приморского края. В соответствии с пунктом 9.3.1 Положения департамент устанавливает цены (тарифы) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта. Тарифы утверждаются в виде предельных цен (тарифов) по муниципальным образованиям, которые применяются любым хозяйствующим субъектом, оказывающим в установленном порядке услуги перевозки. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу; порядок разработки и утверждения регламентов органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Постановлением Администрации Приморского края от 5 октября 2011 года № 249-па утвержден такой порядок. Оспариваемый приказ принят в строгом соответствии с указанным постановлением Администрации Приморского края. Основанием для предоставления услуги является заявление перевозчика с прилагаемыми обосновывающими документами. Поэтому приказ департамента действующему законодательству не противоречит и принят в пределах его полномочий.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявление подлежащим отклонению, суд приходит к выводу, что заявление не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Законодательство Российской Федерации в области автомобильного транспорта состоит из Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (2007 года), а также соответствующих нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и издаваемых в соответствии с ними нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии со статьей 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку грузов, пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами (пункт 1). Плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами (пункт 2).
Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации поручено утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Пересматривать указанные перечни по мере необходимости, имея в виду дальнейшую либерализацию цен (тарифов) (пункт 1).
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утвержден перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. В данном перечне предусмотрена перевозка пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси.
Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) закреплено также в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится организация транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в пригородном сообщении; установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением.
По предметам совместного ведения нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.
Порядок государственного регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом (кроме железнодорожного) и основы ценообразования в указанной области федеральным законодательством не урегулированы. Поэтому субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование.
В Приморском крае принят Закон Приморского края от 2 августа 2005 года № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае", которым предусмотрено государственное регулирование Администрацией Приморского края тарифов на перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с федеральным законодательством (пункт 3 статьи 4).
Во исполнение этого постановлением Администрации Приморского края от 6 августа 2007 года № 214-па утверждено Положение о департаменте по тарифам Приморского края, в соответствии с пунктом 2 которого департамент по тарифам Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, уполномоченным осуществлять функции государственного регулирования тарифов (цен) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и региональный государственный контроль за их применением.
Пунктом 9.3.1 Положения установлено, что департамент принимает решения об утверждении цен и тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта); на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутрикраевым маршрутам.
Департамент при установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом по муниципальным образованиям утверждает предельные тарифы, которые вправе применять любой хозяйствующий субъект, оказывающий в установленном порядке указанные услуги.
27 июля 2010 года принят Федеральный закон № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (статья 1).
Для целей указанного Закона под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1 статьи 2).
Статьей 13 указанного Федерального закона предусмотрена разработка и утверждение административных регламентов оказания государственных услуг. Установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу (часть 2). Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 14).
Постановлением Администрации Приморского края от 5 октября 2011 года № 249-па "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" утвержден такой порядок. В соответствии с ним административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти Приморского края, к компетенции которых относится предоставление соответствующей государственной услуги, если иное не установлено федеральным законом (пункт 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг).
Таким образом, оспариваемый приказ от 23 января 2012 года № 5, утвердивший административный регламент предоставления государственной услуги по установлению тарифов на перевозки всеми видами общественного транспорта (кроме железнодорожного), принят в пределах полномочий департамента по тарифам Приморского края как органа исполнительной власти Приморского края в сфере государственного регулирования тарифов и в соответствии с постановлением Администрации Приморского края.
Доводы заявителя о том, что приказ противоречит Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, по смыслу которого государственное регулирование цен (тарифов) на товары и услуги не является государственной услугой, необоснованны.
Указанным Федеральным законом перечни (виды) государственных услуг, в отношении которых он применяется, не установлены.
Статьей 11 данного Федерального закона определено, что государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг (часть 1). Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5).
Постановлением Администрации Приморского края от 5 мая 2010 года № 166-па утверждено Положение о региональных государственных информационных системах "Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Приморского края" и "Портал государственных и муниципальных услуг (функций) Приморского края".
Услуга по установлению тарифов на перевозки включена в реестр услуг департамента по тарифам Приморского края и размещена на Портале государственных услуг Приморского края.
Таким образом, прямо из положений Федерального закона № 210-ФЗ не следует невозможность отнесения государственных полномочий по регулированию цен (тарифов) к государственным услугам, порядок регламентации которых предусмотрен данным законом. Поэтому достаточных оснований для признания приказа об утверждении административного регламента противоречащим нормам указанного Федерального закона не имеется.
Общество указывает, что приказ устанавливает дополнительные требования и возлагает на хозяйствующий субъект не предусмотренные федеральным законодательством обязанности по предоставлению документов, обосновывающих размеры тарифа.
Однако нормы федерального законодательства, которым противоречит установленное в приказе требование о предоставлении услуги на основании заявления с прилагаемыми обосновывающими материалами, обществом не приведены. Исходя из того, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать в сфере регулирования тарифов на пассажирские перевозки автомобильным транспортом собственное правовое регулирование, которое на федеральном уровне не установлено, регламентация в приказе порядка подачи заявления для получения государственной услуги по установлению тарифа и перечня прилагаемых документов, действующему законодательству не противоречит.
В настоящее время распоряжением Министерства транспорта РФ от 18 апреля 2013 года № НА-37-р введены в действие Методические рекомендации по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, которыми рекомендовано производить расчет себестоимости перевозок с учетом расходов на оплату труда, топливо, техническое обслуживание транспортных средств и т.п. (пункты 11, 13), то есть всего того, что предусмотрено в пункте 9.1 оспариваемого приказа при подаче документов для установления тарифов.
Письмо заместителя Министра юстиции Российской Федерации от 12 января 2012 года № 01/693-ВЕ о невозможности отнесения исполняемых департаментом полномочий по государственному регулированию тарифов к понятию "предоставление государственной услуги" свидетельствует о нецелесообразности принятия административных регламентов и носит лишь разъяснительный характер.
Таким образом, в суде не установлено, что оспариваемый приказ противоречит федеральному законодательству и нарушает права заявителя либо возлагает на него не предусмотренные законом обязанности, поэтому в удовлетворении заявления следует отказать.
Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 195, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Ориент-Автолюкс" о признании недействующим приказа департамента по тарифам Приморского края от 23 января 2012 года № 5 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги департаментом по тарифам Приморского края по установлению тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутрикраевым маршрутам, перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях, перевозки грузов, пассажиров и багажа морским и воздушным транспортом в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" отказать.
Решение суда может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Приморского краевого суда путем подачи апелляционной жалобы, представления в течение одного месяца со дня принятия решение суда в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------